Opinión

Hidrovía Paraguay-Paraná: centralidad geopolítica y el rol de EE.UU.

  • Por Tamara Lajtman y Marcelo Maisonnave |

El objetivo de EE.UU. en la Hidrovía Paraguay-Paraná tiene dos dimensiones:

  1. Frenar la expansión china en el rubro agroexportador en la región e impedir que empresas de capitales chinos se involucren en el futuro pliego licitatorio para el dragado, balizamiento y mantenimiento de la vía navegable troncal;
  2. lograr una mayor incidencia en la “coordinación” entre los países, frente a un supuesto desorden regulatorio y ofreciendo las capacidades técnicas de sus expertos.

ACERCA DE LA HIDROVÍA

La Hidrovía Paraguay-Paraná es un sistema navegable que se extiende por 3.681 kilómetros desde Puerto Cáceres en Mato Grosso do Sul, Brasil, hasta Nueva Palmira, Uruguay. Atraviesa cinco países: Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay, siendo una de las vías navegables más importantes del mundo.

Por la Vía Navegable Troncal (VNT), ruta fluvial dentro de territorio argentino de 1.477 km. que comprende el tramo del kilómetro 1.238 del río Paraná hasta la Zona de Aguas Profundas Naturales en el río de La Plata exterior, circula un 80% de las exportaciones argentinas, sobre todo de cargas de granos y derivados industriales procesados en el polo del Gran Rosario, el segundo complejo agroexportador más grande del mundo en 2022 (por detrás de Nueva Orleans, EEUU, y por encima de Santos, Brasil), con 21 terminales portuarias de las cuales 16 están en manos extranjeras.

Se estima que el volumen de exportación sólo por granos alcanzará en 2024 los 35 mil millones de dólares. Es un mercado disputado principalmente por empresas de EE.UU., Canadá y China. Con base en los registros de Declaraciones Juradas de Ventas al Exterior (DJVE), las principales empresas agroexportadores en 2023 fueron Viterra (canadiese, ex Glencore), Cargill (EE.UU.), ADM (EE.UU.) y COFCO (China). Entre las grandes agroexportadoras con capitales estadounidense también están Bunge y Dreyfus.

Desde septiembre de 2021, cuando venció el actual contrato de concesión y la gestión pasó a manos de la Administración General de Puertos (AGP), hay distintos interesados en el contrato, entre ellos la empresa china Shanghai Dredging Company (SDC), subsidiaria de China Communications Construction Company (CCCC), que fue sancionada por el Departamento de Comercio de EE.UU. en agosto de 2020 por tener un supuesto rol en la militarización de puestos de avanzada en el Mar de China Meridional.

En abril de 2023, el embajador de EE.UU. Marc Stanley, realizó una visita a las obras de dragado en la provincia de Corrientes en compañía del embajador de Bélgica, país de origen del grupo Jan De Nul, (antigua compañía operadora y actual responsable del servicio de dragado y mantenimiento). Ese gesto diplomático tiene claro tono de advertencia al gobierno argentino, en vista del futuro contrato de concesión.

La Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes, organismo de Naciones Unidas establecido en la Convención Única sobre Estupefacientes (1961), en su informe anual de 2021, señaló que “el sistema fluvial Paraguay-Paraná, formado por 3.400 km ininterrumpidos de ríos” parece consolidarse como puerta de entrada para el transporte de droga hacia los mercados internacionales.

MARCO NORMATIVO DE LA HIDROVÍA PARAGUAY – PARANÁ

El marco normativo común para el transporte por la vía navegable está dado por el Acuerdo de Transporte Fluvial por la Hidrovía Paraguay-Paraná (Puerto de Cáceres – Puerto de Nueva Palmira), conocido como Acuerdo de Santa Cruz de la Sierra, suscripto el 26 de junio de 1992 en Mendoza, Argentina y depositado en la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) el 7 de julio de 1992. Entró en vigor para los cinco países el 13 de febrero del año 1995.

Además, el marco jurídico incluye 8 Protocolos Adicionales y 14 Reglamentos.

El Acuerdo de Santa Cruz de la Sierra, a su vez, se enmarca en el Tratado de Montevideo de 1980, el cual instituye la ALADI.

Los órganos del Acuerdo de Santa Cruz de la Sierra, son dos: por un lado, el Comité Intergubernamental de la Hidrovía (CIH), el cual fue creado en 1989; el CIH es el órgano político. A su vez, existe la Comisión del Acuerdo, que cumple el rol de órgano técnico.

Otro actor relevante de la Hidrovía, es la Comisión Permanente de Transporte de la Cuenca del Plata (CPTCP), una asociación civil sin fines de lucro integrada por armadores y operadores privados de los cinco países de la Cuenca, con sede en Montevideo. Su finalidad es trabajar en conjunto con los órganos políticos y técnicos del Acuerdo de Santa Cruz de la Sierra.

LA VÍA NAVEGABLE TRONCAL (VNT) Y EL MARCO REGULATORIO EN ARGENTINA

En 1993, tras la licitación pública, resultó adjudicatario para operar en la VNT un consorcio integrado por la empresa belga Jan de Nul con la empresa argentina Emepa, quienes conformaron la concesionaria Hidrovía S. A. Esta sociedad inició sus operaciones el 1° de mayo de 1995, recibiendo subsidios del Estado nacional por 40 millones de dólares anuales, durante ocho años. En el año 2006 se decidió profundizar el calado de la VNT hasta los 34 pies, profundidad actual desde el Gran Rosario hasta el Océano Atlántico.

Entre 2009 y 2010, el Estado nacional con la concesionaria negociaron un acuerdo de ampliación y renegociación del contrato, aprobado por el Decreto 113/2020, el cual amplió la VNT en el tramo denominado “Santa Fe al Norte” comprendido desde km 584,1 del Río de la Plata hasta el km 1.238 del Río Paraná, denominado Confluencia.

Mediante el Decreto 949/20, suscripto el 26 de noviembre de 2020, el presidente Alberto Fernández delegó en el Ministerio de Transporte la realización del llamado y adjudicación de la Licitación Pública Nacional e Internacional mediante el régimen de concesión de obra pública por peaje, para la modernización, ampliación, operación y mantenimiento del sistema de señalización y tareas de dragado y redragado y mantenimiento de la vía navegable troncal.

En diciembre de 2020, mediante la Resolución 307/20 del Ministerio de Transporte, se creó el Consejo Federal Hidrovía.

Desde el 1° de julio de 2021, con la firma del Decreto 427/21, la Administración General de Puertos Sociedad del Estado (AGP) recuperó la administración y gestión de la Vía Navegable Troncal para el Estado, con el cobro de peaje, mantenimiento y señalización, terminando la concesión a la empresa Hidrovía S. A. que mantuvo durante 25 años el servicio hasta el vencimiento de los plazos previstos.

En agosto de 2021 se creó, mediante el Decreto 556/21, el Ente Nacional de Control y Gestión de la Vía Navegable, organismo de carácter autárquico ubicado dentro del ámbito del Ministerio de Transporte de la Nación, con el principal objetivo de cambiar la lógica de la concesión que durante 25 años manejó el canal sin intervención ni control estatal. Su primera gran tarea era el armado de los pliegos para una nueva licitación de largo plazo que administrará los trabajos de mantenimiento, dragado y balizamiento del canal una vez que se terminen los trabajos a cargo de la AGP.

Desde inicios de 2023 la AGP comenzó a cobrar un peaje / tasa por retribución de servicios (se discute su carácter técnico) en el tramo Confluencia-Santa Fe Norte para financiar el mantenimiento de la vía, afectando principalmente a las empresas barcaceras de Paraguay, lo que derivó en una crisis diplomática con reacciones por parte de ambos gobiernos, como la retención de barcazas paraguayas por parte de Argentina y el retiro de energía de Yacyretá por parte de Paraguay. Brasil, Bolivia y Uruguay también manifestaron desacuerdo con la medida argentina que llaman “unilateral”. El 4 de abril de 2024 se llevó a cabo una reunión en la sede de la AGP con autoridades paraguayas donde se acordó avanzar, en un corto plazo, en superar las diferencias derivadas por el cobro de la tasa.

Con el fallo de octubre de 2023 en la Sala I de la Cámara en lo Contencioso Administrativo Federal, queda allanado el camino para llevar a cabo la licitación pública nacional e internacional de la hidrovía. Se trata de la revocación de una medida cautelar dictada en primera instancia que impedía el nuevo llamado a una “licitación corta” luego del primer intento fallido llevado a cabo por la AGP.El gobierno de Javier Milei, busca avanzar en la licitación pendiente para que una empresa privada tenga el control y administración de la Hidrovía.

El 30 de abril, se llevará a cabo el XVIII Encuentro Argentino de Transporte Fluvial bajo el lema “Hidrovía. El desafío actual” en la Bolsa de Comercio de Rosario. Contará con la presencia de funcionarios/as del gobierno nacional, autoridades portuarias, académica, sector empresarial y banco de desarrollo (CAF).

FONDO FINANCIERO PARA EL DESARROLLO DE LA CUENCA DEL PLATA

Desde 1977 opera el Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (FONPLATA), el cual cuenta con una larga historia hasta que en 2018 se consolida como Banco de Desarrollo de carácter multilateral.

Está conformado por los cinco países de la Hidrovía: Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay.

De acuerdo a su Convenio Constitutivo, su principal misión es apoyar la integración de los países miembros para lograr un desarrollo armónico e inclusivo, mediante operaciones de crédito y recursos no reembolsables del sector público.

PRESENCIA DE EE.UU.: ACUERDO DE ARGENTINA (AGP) CON USACE

El 7 de marzo de 2024 se llevó a cabo la firma del Acta de Inicio del Memorándum de Entendimiento entre el Cuerpo de Ingenieros del Ejército de EE.UU. (USACE) y la AGP. Según la Embajada de EE.UU. en Argentina el MOU, que establece un plan para el intercambio de información y experiencias en materia de gestión de vías navegables, fue firmado durante la presidencia de Alberto Fernández (dato que no pudo ser corroborado por el momento).

El embajador Marc R. Stanley describió la firma del memorándum como “un ejemplo perfecto de cómo nuestros países pueden conectar expertos técnicos para mejorar la gestión de nuestra infraestructura crítica”.

Por el momento, el contenido del documento firmado entre AGP y USACE no es público a pesar de pedidos de acceso a la información realizados por parte de los congresistas Alicia Kirchner y Agustina Propato y del gobernador bonaerense Axel Kicillof.

La polémica por la presencia de USACE en la Hidrovía tiene antecedentes. Desde Paraguay se está impulsando un plan maestro para el mantenimiento del caudal navegable del río Paraguay que en 2023 generó el rechazo del gobierno argentino y de los gobernadores del norte grande. En octubre de 2023, durante visita de Santiago Peña a Washington, el senador republicano Jim Risch alentó a que Paraguay trabaje con USACE a lo largo de la “importante vía fluvial Paraná-Paraguay”. “Reforzar nuestra cooperación económica y de seguridad disuadirá a los actores externos malignos, protegerá la vital producción mundial de alimentos y promoverá la seguridad y la prosperidad mutuas”.

En una declaración ante el Comité de Servicios Armados del Congreso el 12 de marzo de 2024 la Comandante del Comando Sur, generala Laura Richardson ubica USACE como central en la disputa con China en la región, afirmando que sus actividades plantean una “alternativa más amigable con el medio ambiente y más técnicamente sólida para superar a la República Popular China”.

En mayo de 2022 Eno Center for Transportation (con sede en Washington y uno de los think tanks sobre asuntos logísticos más importantes con una junta directiva compuesta por referentes de multinacionales estadounidenses), publicó el informe Waterborne Competitiveness U.S. and Foreign Investments in Inland Waterways (“inversiones estadounidenses y extranjeras en vías navegables interiores”).

Respecto a la Hidrovía Paraná-Paraguay, advierte que las empresas chinas, como una subsidiaria de China Communications Construction Company (CCCC) conocida como Shanghai Dredging Company, tienen sus propios puertos, embarcaciones y dragas en la vía fluvial. Además plantea que la mayor fabricante y comerciante de alimentos de China, COFCO, se convirtió en el principal exportador de granos en Argentina a partir de 2018, y realiza la mayoría de sus exportaciones a través de la HPP.

Para el think tank estadounidense, los principales problemas relacionados con la Hidrovía son la falta de navegabilidad en la Represa de Itaipú y falta de coordinación estratégica entre los cinco países que conforman la HPP. Para un mejor funcionamiento de la HPP para la exportación ven con interés la posibilidad de permitir la navegación en todo el curso del Paraná e invertir en instalaciones para controlar la profundidad del agua. Citan informe del Banco Mundial que estima que los costos para mejorar la HPP son relativamente bajos (en comparación con mejorar la infraestructura ferroviaria o vial) aunque consideran que “las barreras a las oportunidades de inversión residen en la coordinación internacional y los marcos institucionales ineficaces de cada país”.

En el marco de la disputa entablada por las principales potencias con la finalidad de encontrar nuevos mercados o crecer en los ya existentes, la Hidrovía Paraguay-Paraná es un objetivo central respecto de la infraestructura crítica en América Latina, siendo visible la pugna por posicionar empresas determinadas o por incidir en nuevas modificaciones de los marcos regulatorios y así lograr una mayor presencia.

Publicado originalmente en Observatorio Lawfare

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